Opinião: Para melhorar o desenvolvimento

por Dani Rodrik*

Jim Yong Kim

A indicação de Jim Yong Kim como presidente do Banco Mundial pode até ter sido previsível, dada a longa tradição que torna a escolha uma prerrogativa dos Estados Unidos. O fato de ter surgido concorrência, entre Kim e os outros candidatos, Ngozi Okonjo-Iweala e José Antonio Ocampo, no entanto, serviu para expor as profundas fissuras dentro do campo das políticas de desenvolvimento, uma vez que Kim e seus dois rivais representavam abordagens diferentes.

O ponto de vista representado por Kim consiste em seguir uma política de baixo para cima. É centrado diretamente nos mais pobres e na prestação de serviços – por exemplo, educação, assistência médica e microcrédito – às comunidades. O lema dessa linha de ação poderia ser: “O desenvolvimento é alcançado a partir de um projeto de cada vez”.

A outra abordagem, representada por Okonjo-Iweala e Ocampo, segue uma linha econômica mais ampla. Enfatiza reformas abrangentes, que afetem todo o cenário econômico, e que, portanto, seja centrada em áreas como o comércio internacional, finanças, macroeconomia e governança.

Os seguidores do primeiro grupo idolatram líderes de organizações não governamentais, como Mohammad Yunus, cujo Banco Grameen foi pioneiro nas microfinanças, e Ela Bhatt, fundadora da Associação das Trabalhadoras Autônomas (Sewa, na sigla em inglês) da Índia. Os heróis do segundo grupo são ministros das finanças ou economia reformistas, como Manmohan Singh, da Índia, ou Fernando Henrique Cardoso, do Brasil.

À primeira vista, isso pode ser visto como outra disputa entre economistas e não economistas, mas as divergências estão dentro, e não fora, dos limites da disciplina.

Não é fácil determinar a eficiência relativa dos dois pontos de vista. Os defensores da abordagem macroeconômica destacam que os maiores sucessos de desenvolvimento normalmente são produto de reformas econômicas abrangentes. As reduções drásticas na pobreza atingidas na China ao longo de poucas décadas, da mesma forma que em outros países do Leste da Ásia, como a Coreia do Sul e Taiwan, resultaram, em grande parte, da melhora na gestão econômica (apesar de que investimentos prévios em educação e saúde podem ter desempenhado algum papel). Foram as reformas nos incentivos e nas disposições sobre os direitos de propriedade, e não programas antipobreza, que permitiram a decolagem dessas economias.

O problema é que essas experiências não se mostraram tão úteis para outros países, como seria desejável. Em particular, qual foi a chave para o milagre asiático? A liberalização econômica ou os limites que lhe foram impostos?

Além disso, a tradição macroeconômica vacila entre recomendações específicas (“estabelecer tarifas baixas e uniformes”, “acabar com tetos de taxas de juros sobre os bancos”, “melhorar sua classificação de “ambiente de negócios”"), que encontram apoio limitado de acordo com as evidências em outros países, e recomendações abrangentes, que carecem de conteúdo operacional (“integração à economia mundial”, “obtenção de estabilidade macroeconômica”, “melhorar o cumprimento de contratos”).

Especialistas desenvolvimentistas da tradição de baixo para cima, por sua vez, podem merecidamente reivindicar sucesso na eficiência de projetos de educação, saúde pública ou microcrédito em contextos específicos. Muito frequentemente, no entanto, tais projetos tratam dos sintomas da pobreza em vez das causas.

A pobreza, muitas vezes, não é mais bem combatida ajudando os pobres a fazer melhor o que já fazem, mas levando-os a fazer algo completamente diferente. Isso pede a diversificação da produção, urbanização e industrialização, o que, por sua vez, exige intervenções em políticas que podem estar a uma distância considerável dos pobres (por exemplo, determinar regulamentações ou seguir metas para o valor de uma moeda).

Além disso, assim como nas reformas na esfera macroeconômica, há limites para o que pode ser aprendido a partir de projetos individuais. Um TAC realizado sob condições específicas não gera evidências concretas úteis para autoridades políticas em outros cenários. A aprendizagem exige certo grau de extrapolação, convertendo avaliações aleatórias de evidências concretas (hard) em evidências “soft”.

A boa notícia é que houve progresso real nas políticas de desenvolvimento e, apesar das diferenças de doutrinas, há certa convergência – não sobre o que funciona, mas sobre como devemos pensar e promover a política de desenvolvimento. Os melhores trabalhos recentes das duas tradições compartilham predileções comuns. Ambos favorecem estratégias diagnósticas, pragmáticas, experimentais e específicas para cada contexto.

A política de desenvolvimento convencional é propensa a modismos, passando de uma grande solução para outra. O desenvolvimento é limitado pela pouca ou muita interferência do governo, pelo pouco crédito, pela ausência de direitos de propriedade e assim por diante. A solução é o planejamento, o Consenso de Washington, o microcrédito ou a distribuição da propriedade da terra entre os mais pobres.

Em contraste, as novas abordagens são agnósticas. Reconhecem que não sabemos o que funciona e que restrições ao desenvolvimento costumam ser específicas de cada contexto. A experimentação política é parte central da descoberta, aliada com a monitoração e avaliação para concluir o ciclo de aprendizagem. Os experimentos não precisam ser do tipo TAC; a China certamente aprendeu com seus experimentos políticos sem ter um grupo apropriado de controle.

Os reformistas desse tipo têm duvidas quanto às “melhores práticas” e programas universais. Em vez disso, buscam políticas inovadoras, abrangentes ou não, que sejam específicas para as circunstâncias econômicas e complicações políticas locais.

O campo das políticas de desenvolvimento pode e deve ser reunificado em torno dessas abordagens contextuais e diagnósticas compartilhadas. Economistas do macrodesenvolvimento precisam reconhecer as vantagens do enfoque experimental e adotar a mentalidade política dos entusiastas da avaliação aleatória. Os do microdesenvolvimento precisam reconhecer que é possível aprender a partir de diversos tipos de evidências e que, embora as avaliações aleatórias sejam úteis, a utilidade de seus resultados é muitas vezes limitada pela pouca abrangência de sua aplicação.

No fim das contas, os dois campos deveriam mostrar mais humildade: os seguidores do macrodesenvolvimento, sobre o que já sabem e os do microdesenvolvimento, sobre o que podem aprender. (Tradução de Sabino Ahumada)